Schuldenbremse

1 Motivation und Ziel

Die Schuldenbremse soll den Bundeshaushalt vor strukturellen (chronischen) Ungleichgewichten bewahren und damit verhindern, dass die Bundesschuld ansteigt wie in den 1990er Jahren. Gleichzeitig gewährleistet sie eine antizyklische Fiskalpolitik, in dem sie in Abschwungphasen begrenzte konjunkturelle Defizite zulässt und in Phasen der Hochkonjunktur Rechnungsüberschüsse verlangt. Die Schuldenbremse adressiert somit zwei klassische Ziele der Finanzpolitik: Die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sowie den Ausgleich von Konjunktur- und Wachstumsschwankungen.

Mit der Schuldenbremse sollen die nominellen Schulden auf Dauer stabilisiert werden. Gelingt dies, so nehmen die Schulden im Verhältnis zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung (Schuldenquote) ab, wenn die Volkswirtschaft wächst. Bundesrat und Parlament können jedoch im Rahmen von Budget und Finanzplan ein ehrgeizigeres Ziel im Sinne eines nominellen Schuldenabbaus anstreben. Die Schuldenbremse ist in Artikel 126 der Bundesverfassung festgeschrieben. Die Details sind im Finanzhaushaltgesetz geregelt (Artikel 13–18 FHG; SR 611.0). Der Verfassungsartikel wurde in der Volksabstimmung vom 2. Dezember 2001 mit 85 Prozent Ja-Stimmen angenommen.  

2 Funktionsweise und Elemente

Die Ausgabenregel

Das Kernstück der Schuldenbremse besteht aus einer einfachen Ausgabenregel: Der jährliche Plafond für die ordentlichen Ausgaben wird an die Höhe der ordentlichen Einnahmen gebunden. Damit sich die konjunkturbedingten Einnahmenschwankungen nicht auf den Ausgabenplafond übertragen, werden die Einnahmen dabei um einen Faktor korrigiert, der die konjunkturelle Lage berücksichtigt, den sogenannten Konjunkturfaktor. Er kann als Funktion der Produktionslücke verstanden werden und ist definiert als das Verhältnis vom Trend des Bruttoinlandprodukts (Trend-BIP) zum aktuellen BIP. Da das Trend-BIP eine nicht beobachtbare Grösse ist, muss es geschätzt werden. Seit der Rechnung 2021 verwendet die EFV dafür die vom SECO berechnete Produktionsfunktion und Produktionslücke (SECO-Produktionsfunktion und Produktionslücke). In Phasen der Hochkonjunktur bewirkt der Konjunkturfaktor, dass der Ausgabenplafond unter den Einnahmen liegt und der Bund einen Finanzierungsüberschuss erwirtschaften muss. Umgekehrt lässt die Formel in Rezessionen ein Defizit zu. Die Ausgabenregel wirkt unabhängig von der Höhe der Steuerbelastung. Sie lässt somit Steuererhöhungen und Steuersenkungen zu. Eine Steuersenkung muss aber mit Ausgabensenkungen einhergehen.

Ausserordentliche Ausgaben

Die Ausgabenregel der Schuldenbremse bindet den Bundesrat und das Parlament. In aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbaren Situationen – beispielsweise schweren Rezessionen oder Naturkatastrophen – sind jedoch zusätzliche, ausserordentliche Ausgaben möglich. Das Parlament muss dazu den Ausgabenplafond mit einem qualifizierten Mehr beider Räte erhöhen. Die Möglichkeit für ausserordentliche Ausgaben erlaubt es, auf Ausnahmesituationen zu reagieren.

Ausgleichskonto für den ordentlichen Haushalt

Die Vorgaben der Schuldenbremse für den ordentlichen Haushalt müssen bei der Erstellung des Budgets und den späteren Kreditnachträgen berücksichtigt werden. Sobald der Rechnungsabschluss vorliegt, wird die Einhaltung der Vorgaben überprüft: Auf Basis der tatsächlich erzielten Einnahmen sowie der revidierten Wirtschaftsprognosen werden die höchstzulässigen Ausgaben neu berechnet. Überschreiten die effektiv getätigten Ausgaben den neu berechneten Ausgabenplafonds, wird die Differenz dem sogenannten Ausgleichskonto belastet, Unterschreitungen werden ihm gutgeschrieben. Zu Belastungen bzw. Gutschriften auf dem Ausgleichskonto führen auch Schätzfehler bei Einnahmen und Wirtschaftswachstum, da diese zu hohe oder zu tiefe Ausgabenplafonds zur Folge haben. Ergibt sich auf dem Ausgleichskonto ein Fehlbetrag, muss dieser in den Folgejahren abgebaut werden. Im Falle von Überschüssen ist dies nicht möglich; sie fliessen in den Schuldenabbau.

Amortisationskonto für den ausserordentlichen Haushalt

Auch der ausserordentliche Haushalt ist der Schuldenbremse unterworfen. Die «Ergänzungsregel» verlangt, dass die Defizite des ausserordentlichen Haushalts mittelfristig über den ordentlichen Haushalt kompensiert werden. Als Steuerungsgrösse dient ein Amortisationskonto. Es erfasst die ausserordentlichen Einnahmen und Ausgaben. Ausgabenüberschüsse sind während der sechs folgenden Rechnungsjahre durch Überschüsse im ordentlichen Haushalt abzutragen. Ist der Fehlbetrag voraussehbar, können die notwendigen Einsparungen bereits früher vorgenommen werden.  

3 Erfahrungen

Die bisherigen Erfahrungen mit der finanzpolitischen Steuerung durch die Schuldenbremse zeigen, dass die angestrebten Ziele erreicht wurden. Nach der erstmaligen Anwendung auf das Budget 2003 gelang es Bundesrat und Parlament rasch, den Haushalt in ein strukturelles Gleichgewicht zu bringen. Seit 2006 weist der Bundeshaushalt keine strukturellen Defizite mehr auf. Diese Entwicklung widerspiegelt sich in der deutlichen Schuldenreduktion. Die Schuldenquote des Bundes ist von 25,3 Prozent (2003) auf 13,3 Prozent (2019) zurückgegangen. Die positive Entwicklung der Bundesfinanzen war neben der Schuldenbremse der dynamischen Wirtschafts- bzw. Einnahmenentwicklung zu verdanken. Die hohen ausserordentlichen Ausgaben zur Bewältigung der Corona-Pandemie führten wieder zu einem Anstieg der Schuldenquote (2021: 14,8 %). Gleichzeitig zeigte sich, dass die Schuldenbremse die nötige Flexibilität gibt, damit der Bund angemessen und rasch auf Krisen reagieren kann. Zudem ist die Finanzpolitik des Bundes seit der Einführung der Schuldenbremse konjunkturgerechter geworden. Die konjunkturellen Defizite stützen die volkswirtschaftliche Gesamtnachfrage und leisten damit einen Beitrag zu einer Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung. Das Gegenteil geschieht in Phasen der Hochkonjunktur. Die Corona-Pandemie hat durch den starken Wirtschaftseinbruch auch die Schwächen der bisherigen Berechnung des Konjunkturfaktors offengelegt. Aus diesem Grund wird der Konjunkturfaktor seit 2021 mit der Produktionsfunktion des SECO berechnet.

4 Ausblick

Die hohen ausserordentlichen Ausgaben des Bundes führten zu einem Fehlbetrag des Amortisationskontos, der wieder ausgeglichen werden muss. Die Schulden des Bundes dürften deshalb in Zukunft wieder sinken. Die Krisenresistenz des Bundes wird damit wieder erhöht und die Zinsausgaben gesenkt, was wiederum den finanzpolitischen Handlungsspielraum vergrössert. Die Langfristperspektiven des EFD zeigen, dass die Staatsfinanzen in den nächsten dreissig Jahren vor allem durch die älter werdende Bevölkerung belastet werden. Grosse Herausforderungen sind die Finanzierung der Altersvorsorge und des Pflegebereichs. Auch der Klimawandel dürfte sich negativ auswirken. Solche strukturellen Probleme kann die Schuldenbremse nicht lösen. Hingegen kann für die kommenden Generationen mit einer weiteren Senkung der Schuldenquote des Bundes eine möglichst gute Ausgangslage geschaffen werden.

5 Publikationen

Abbau der Corona-Schulden

Berechnung Konjunkturfaktor

Letzte Änderung 21.04.2022

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