Basi

1 Tipologia dei compiti
2 Modello di gestione e principi guida
3 Ripartizione dei ruoli / Competenze
4 Documenti

L’essenziale in breve

Diversi compiti della Confederazione sono scorporati dall’Amministrazione federale centrale e sono assunti da imprese e istituti giuridicamente autonomi della Confederazione. Nel suo rapporto del 2006 sul «Governo d’impresa» il Consiglio federale ha istituito principi comuni per la gestione di queste organizzazioni e criteri uniformi di valutazione in vista dello scorporo di compiti della Confederazione. Il rapporto risponde per l’essenziale a tre questioni centrali per la politica della Confederazione in quanto ente proprietario:

Quali compiti sono idonei a un adempimento scorporato? (Tipologia dei compiti)
Come devono essere istituite giuridicamente e gestite le organizzazioni alle quali viene affidato l’adempimento di simili compiti? (Principi guida e modello di gestione)
Come deve organizzarsi internamente la Confederazione per tutelare i propri interessi in quanto ente proprietario? (Ripartizione dei ruoli)

Sulla scia del rapporto sul governo d’impresa la politica della Confederazione in quanto ente proprietario è stata ulteriormente sviluppata in modo coerente. Anzitutto il Consiglio federale ha risposto mediante un rapporto supplementare (marzo 2009) a diverse questioni sollevate dal Parlamento in fase di delibera del rapporto di base e ha completato i principi guida. L’Esecutivo ha contemporaneamente adottato un piano di attuazione che illustra come esso intenda attuare nella prassi il rapporto sul governo d’impresa. Nel dicembre del 2010 le Camere federali hanno poi dato seguito all’iniziativa parlamentare «sulla possibilità del Parlamento di influire sugli obiettivi strategici delle unità rese autonome» e approvato una legge sul disciplinamento dell’alta vigilanza parlamentare.

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1 Tipologia dei compiti

In precedenza gli scorpori venivano decisi senza strumenti ausiliari sistematici. In base a una tipologia dei compiti sviluppata per la prima volta nel quadro del rapporto sul governo d’impresa è ora possibile analizzare tutti i compiti della Confederazione dal profilo della loro idoneità allo scorporo. Sulla scorta di cinque diversi criteri (sovranità, intensità della gestione politica, capacità di mercato, necessità di un coordinamento interno all’amministrazione, necessità di visibilità e di autonomia) sono stati stabiliti quattro tipi di compiti con diversa idoneità allo scorporo:

i compiti ministeriali comprendono segnatamente la preparazione dei progetti politici come pure i compiti sovrani, il cui adempimento è sovente vincolato a ingerenze nei diritti fondamentali (ad es. sicurezza, giustizia). Essi esigono pertanto un livello elevato di legittimazione democratica e di controllo politico; inoltre la necessità di coordinamento con altri compiti dell’Amministrazione federale centrale è elevata. I compiti ministeriali non sono idonei allo scorporo;
nelle prestazioni di servizi a carattere monopolistico rientrano, da un canto, le prestazioni nei settori della formazione, della ricerca e della cultura. Questi compiti sono vicini al mercato e in linea di massima potrebbero essere forniti anche dal settore privato; sovente però queste prestazioni sono fornite dai poteri pubblici in un contesto monopolistico, in parte a causa di un fallimento del mercato (prestazioni non indennizzate dal mercato, che determinano un sottoapprovvigionamento), come pure per motivi storici e di politica sociale. In questo tipo sono d’altra parte sussunti compiti determinati da direttive scientifiche, tecniche o internazionali che lasciano poco spazio per interventi di carattere politico. Un tratto comune a tutti questi compiti è l’assenza di carattere sovrano e il fatto che non debbano essere coordinati con altri compiti della Confederazione; anzi una certa autonomia costituisce un vantaggio. È invece indispensabile un più stretto controllo politico. Dato che questi compiti non hanno carattere sovrano e che una certa autonomia contribuisce al loro successo essi sono in linea di principio idonei allo scorporo;
le prestazioni di servizi sul mercato sono controllate dal mercato, fermo restando che viene garantito un livello minimo di approvvigionamento, che giustifica principalmente l’interesse pubblico. Nel caso normale occorre in merito tenere conto dell’interesse pubblico mediante direttive legali sull’approvvigionamento di base (ad es. nel caso delle prestazioni della Posta). Le prestazioni sul mercato sono predestinate allo scorporo, perché il loro fornitore deve disporre di un’ampia autonomia per riuscire a posizionarsi con successo sul mercato;
i compiti di vigilanza sull’economia e sulla sicurezza sono invero di natura sovrana ma – in maniera analoga alla giurisprudenza – devono essere sottratti all’influenza politica a livello operativo. Nel loro caso lo scorporo è raccomandato per garantire l’indipendenza dell’attività di vigilanza (ad. es. vigilanza sui mercati finanziari, vigilanza sulle centrali nucleari).

Sono idonei allo scorporo i compiti dei tipi da due a quattro. In merito, la tipologia dei compiti non sfocia in una strategia di scorporo. Essa va piuttosto intesa come:

strumento di orientamento ai fini delle decisioni di scorporo nel senso che grazie a criteri oggettivi indica quali compiti sono idonei ad essere scorporati e quali non lo sono;
punto di riferimento per la gestione strategica delle organizzazioni e delle imprese della Confederazione che adempiono simili compiti.

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2 Modello di gestione e principi guida

Nel suo rapporto sul governo d’impresa del 13 settembre 2006 e nel suo rapporto supplementare del 25 marzo 2009 il Consiglio federale enuncia 37 principi guida con carattere di direttiva da applicare al controllo e alla gestione strategica delle unità rese autonome. Mediante decisione del 26 giugno 2019 ha completato il principio guida 6 (quarta e quinta frase). Tali principi guida non hanno carattere giuridicamente vincolante, ma le deviazioni vanno motivate (principio «Comply or explain»). Essi si applicano primariamente agli istituti. Nel caso di società anonime (di diritto privato) i principi guida sono in parte già ricoperti dal diritto della società anonima. Dalla riunione di questi principi guida con i tipi di compiti idonei allo scorporo prende corpo il modello specifico di gestione per le organizzazioni e le imprese della Confederazione. Nel caso di prestazioni scorporate, la Confederazione esercita la propria influenza sull’adempimento dei compiti in qualità di garante dell’adempimento, da un lato, e di proprietaria dell’impresa, dall’altro. La Confederazione può essere proprietaria oppure azionista principale o di maggioranza. La sua influenza in quanto proprietario dipende in misura significativa dall’assetto giuridico dell’impresa. In base al rapporto sul governo d’impresa, l’AFF ha sviluppato – tenendo conto dei principi guida – un modello di atto legislativo di organizzazione degli enti, che dovrà servire da standard nel caso di nuovi scorpori o di adeguamenti di leggi di organizzazione esistenti. Gli obiettivi strategici delle unità rese autonome costituiscono un ulteriore strumento centrale della politica della Confederazione in quanto ente proprietario. Il Consiglio federale adotta normalmente ogni quattro anni obiettivi strategici per le unità rese autonome; è unicamente nel caso dei compiti di vigilanza sull’economia e sulla sicurezza che gli obiettivi strategici sono solitamente stabiliti dagli organi di vigilanza e non dal Consiglio federale. Gli obiettivi strategici svolgono tre funzioni che si compenetrano:

costituiscono lo strumento sovraordinato di gestione dinamica delle unità rese autonome e perseguono lo scopo di concretizzare periodicamente le direttive legali dal profilo dei risultati che devono essere raggiunti e dei compiti che devono essere adempiti dalle unità rese autonome;
costituiscono la base e il riferimento del rendiconto e formano insieme al rendiconto un’unità logica (valore teorico-valore effettivo) nelle cerchie di gestione tra organo di vigilanza dell’unità resa autonoma e Consiglio federale, da un canto, e tra Consiglio federale e Parlamento, d’altro canto;
servono quindi da punto di riferimento per il Parlamento ai fini dell’alta vigilanza e della cooperazione, che prevede tra l’altro che il Parlamento può incaricare il Consiglio federale di emanare o di modificare obiettivi strategici.

Nel senso di una maggiore uniformizzazione l’AFF ha istituito un modello anche per gli obiettivi strategici, che serve ai dipartimenti come strumento per la definizione e l’adeguamento degli obiettivi strategici delle unità rese autonome.

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3 Ripartizione dei ruoli / Competenze

Gli attori della politica della Confederazione in quanto ente proprietario sono in particolare il Parlamento, il Consiglio federale e l’Amministrazione federale (segreterie generali / uffici specializzati / Amministrazione federale delle finanze AFF). Nei confronti delle imprese della Confederazione il Consiglio federale svolge in linea di principio la funzione di proprietario, mentre il Parlamento esercita l’alta vigilanza.

La competenza interna all’Amministrazione per la preparazione e il coordinamento degli affari inerenti alla politica della Confederazione in quanto ente proprietario dipende dall’importanza dell’impresa: il dipartimento competente e l’Amministrazione federale delle finanze assumono in comune questa responsabilità per le imprese che offrono prestazioni sul mercato e per quelle che offrono prestazioni a carattere monopolistico e dipendono da considerevoli sussidiamenti. Il dipartimento competente si assume da solo questa responsabilità nei confronti delle altre organizzazioni che forniscono prestazioni a carattere monopolistico e di quelle unità che svolgono compiti di vigilanza sull’economia e sulla sicurezza.