25.06.2025
Le Conseil fédéral modifie les grandes lignes du programme d’allégement budgétaire 2027 et adopte le budget 2026
À sa séance du 25 juin 2025, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la consultation et modifié, sur cette base, les grandes lignes du programme d’allégement budgétaire 2027 en vue de l’élaboration du message s’y rapportant. Ce programme est essentiel pour garantir l’équilibre entre les recettes et les dépenses de la Confédération dans les années à venir. Le Conseil fédéral entend en maintenir les grandes lignes qu’il avait définies initialement. Il accepte toutefois de revoir certains points, notamment en faveur des cantons. Même si le programme d’allégement est mis en œuvre, la Confédération risque de faire face, à partir de 2029, à un déficit se chiffrant en milliards, dû principalement à la hausse considérable des dépenses de l’armée. Le Conseil fédéral a par ailleurs adopté le budget 2026 et le plan financier pour les années 2027 à 2029.
En janvier 2025, face aux déficits annoncés, le Conseil fédéral a mis en consultation un train de mesures permettant d’alléger les finances de la Confédération de 3,6 milliards de francs par an. Au total, le projet a fait l’objet de 1500 avis. La grande majorité des participants reconnaît que des mesures s’imposent et estime à l’instar du Conseil fédéral qu’il convient d’agir en priorité sur les dépenses. Le PLR, l’UDC et les associations économiques soutiennent largement le programme, tandis que le PS, les Verts et les syndicats en rejettent la quasi-totalité. Si les cantons reconnaissent qu’il est nécessaire d’agir, ils s’opposent à plusieurs mesures, également à celles qui présentent un potentiel d’allégement important. Il en est de même pour les communes, les villes et les régions des montagne. Les autres milieux intéressés sont défavorables aux mesures qui les concernent directement.
Le plan financier mis à jour confirme l’urgence et la nécessité du programme d’allégement budgétaire 2027. En effet, la situation actuelle s’est encore détériorée par rapport aux chiffres qui étaient disponibles au moment de la consultation. Le Conseil fédéral comptait initialement se servir du programme d’allégement non seulement pour équilibrer le budget, mais aussi pour se donner davantage de marge de manœuvre pour les défis budgétaires à venir. Il avait alors tablé sur un excédent structurel de 0,8 milliard de francs en 2027 et de 1,3 milliard en 2028. Toutefois, cette marge était déjà quasiment épuisée en janvier de cette année.
Par ailleurs, le Conseil fédéral et le Parlement ont pris ces derniers mois plusieurs décisions (notamment concernant l’AVS, Erasmus+, le taux spécial de TVA applicable au secteur de l’hébergement et l’accueil extrafamilial des enfants) qui grèveront le budget de la Confédération de près de 1 milliard de francs supplémentaire. Le Conseil fédéral ne dispose donc que d’une marge de manœuvre restreinte pour faire des concessions sur le programme d’allégement mis en consultation.
Fig. 1 : soldes structurels avec ou sans le programme d’allégement budgétaire 2027, en milliards de francs
Se basant sur le plan financier mis à jour, le Conseil fédéral a modifié plusieurs mesures du programme d’allégement. Il s’est également fondé à cet effet sur les résultats de la procédure de consultation et a tenu compte des demandes des cantons.
Le Conseil fédéral entend renforcer le fédéralisme. À l’instar des cantons, il considère que le projet Désenchevêtrement 2027 est un projet d’intérêt national en ce sens qu’il a pour but de clarifier la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons et le financement de ces dernières. Avant même l’ouverture de la consultation relative au programme d’allégement budgétaire 2027, le Conseil fédéral avait exclu certaines propositions du groupe d’experts indépendants chargé du réexamen des tâches et des subventions. Il était en effet ressorti de la table ronde menée en septembre 2024 avec les cantons que ces propositions seraient préjudiciables au projet de désenchevêtrement.
Pour aller encore davantage dans le sens des cantons, le Conseil fédéral a modifié comme suit les grandes lignes du programme d’allégement budgétaire 2027 :
- Migration : la durée d’indemnisation sera fixée à 5 ans pour l’ensemble des personnes relevant du domaine de l’asile. À l’heure actuelle, la Confédération verse aux cantons des forfaits globaux qui servent à couvrir pendant 7 ans les coûts de l’aide sociale accordée aux personnes admises à titre provisoire ou à protéger (la durée d’indemnisation est déjà de 5 ans pour les réfugiés). Dans le projet mis en consultation, le Conseil fédéral proposait de réduire à 4 ans la durée de versement des indemnités pour l’ensemble des personnes concernées. L’allégement induit par la nouvelle mesure baissera d’un montant allant de 50 à 100 millions de francs par an, sachant qu’il dépend beaucoup de divers facteurs exogènes (notamment du nombre de réfugiés et du taux d’activité professionnelle de ces derniers). Le Conseil fédéral entend par ailleurs examiner, en collaboration avec les cantons, des mesures qui pourraient être adoptées dans le cadre de la stratégie globale de l’asile afin d’accélérer les procédures et d’instaurer des dispositions légales plus strictes dans ce domaine.
- Péréquation financière : en raison de la situation budgétaire actuelle, le Conseil fédéral ne peut pas renoncer à la réduction de la compensation des charges excessives dues à des facteurs sociodémographiques. Il entend toutefois faire bénéficier les cantons des économies découlant de cette mesure, notamment pour remédier aux disparités croissantes et préoccupantes qui existent entre ceux-ci. Ainsi, jusqu’en 2031, près de la moitié du montant de l’allégement induit par la mesure, soit environ 60 millions de francs par an, sera répartie entre les cantons à faible potentiel de ressources à titre de compensation des cas de rigueur. En outre, le canton du Jura recevra, également jusqu’en 2031, un montant additionnel de 13 millions de francs par an pour l’aider à absorber les coûts liés au changement de canton de la commune de Moutier. Les économies potentielles résultant de cette mesure passeront ainsi temporairement de 73 à 67 millions de francs à partir de 2027.
- Le Conseil fédéral propose de ne pas mettre en œuvre la mesure qu’il prévoyait pour atténuer la croissance des dépenses dans le domaine de l’assurance obligatoire des soins. Aucun objectif en matière de coûts n’ayant encore été déterminé, le potentiel d’allégement de cette mesure n’est pas clair. Le Conseil fédéral entend également aller dans le sens des cantons en ce qui concerne la formation professionnelle et renonce pour l’heure à réduire les indemnités forfaitaires accordées dans ce domaine ainsi que les contributions en faveur de la formation professionnelle supérieure. Par conséquent, la Confédération continuera à participer financièrement à la formation professionnelle en versant à ce titre un montant supérieur à la valeur de référence légale, fixée à 25 % des dépenses publiques. L’allégement prévu initialement diminuera ainsi de 10 à 15 millions de francs par an à compter de 2027.
- Politique climatique : le Conseil fédéral ne peut pas réduire le volume d’allégement induit par cette mesure. À la demande des cantons, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication examine actuellement, en collaboration avec la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie, si et comment il est possible de remanier les différents programmes d’encouragement (par ex. le programme d’impulsion) afin de faire un pas en direction des cantons, qui s’opposent à la suppression du Programme Bâtiments.
Le Conseil fédéral a également décidé de procéder aux modifications suivantes, requises pour diverses raisons :
- AVS : il entend renoncer temporairement à dissocier le budget de la Confédération et celui de l’AVS pour éviter de compliquer encore les discussions concernant la stabilisation financière de l’assurance. Renoncer à la mesure prévue fera toutefois diminuer d’au moins 100 millions de francs le volume d’allégement visé.
- Imposition des retraits en capital des 2e et 3e piliers : tenant compte des oppositions que sa proposition a suscitées lors de la consultation, le Conseil fédéral opte pour un nouveau remaniement des taux d’imposition. L’objectif est d’éviter que les retraits en capital inférieurs ou égaux à 100 000 francs, qui sont courants dans le pilier 3a, ne fassent l’objet d’un traitement fiscal moins favorable qu’à l’heure actuelle. Le potentiel de recettes de cette mesure sera donc légèrement moindre que prévu. Compte tenu des nouvelles estimations fondées sur la nette hausse du montant des retraits en capital effectués ces dernières années, les recettes supplémentaires escomptées devraient cependant s’établir à 190 millions de francs (contre 160 millions prévus initialement). Le Conseil fédéral estime que cette mesure est nécessaire pour assurer l’équilibre politique du programme d’allégement. Il a également pris connaissance d’autres propositions qui ont été faites lors de la consultation et qui prévoyaient notamment de limiter le montant exonéré des versements dans le 2e pilier ou d’imposer les établissements de droit public. Ces propositions n’ayant pas été mises en consultation, elles n’ont pas été intégrées dans le programme d’allégement.
- Aide à la presse : compte tenu des décisions parlementaires les plus récentes, les subventions destinées à la presse régionale et à la presse locale ne seront pas réduites. Le volume d’allégement visé diminue ainsi de 5 millions de francs.
- Mobilité internationale en matière de formation : compte tenu des décisions qu’il a prises récemment en lien avec le train de mesures de l’Union européenne (UE), le Conseil fédéral renonce à augmenter le financement par les utilisateurs (env. 7 millions par an). La solution nationale sera en effet remplacée par le programme Erasmus+.
- Transport ferroviaire transfrontalier de voyageurs : lors des dernières délibérations relatives au budget, le Parlement s’est clairement prononcé en faveur du maintien du subventionnement. C’est pourquoi le montant de la subvention arrêté par le Parlement dans le cadre du budget 2025 sera maintenu. Un montant de 10 millions par an sera ainsi mis à disposition jusqu’en 2030. Il servira à promouvoir les liaisons ferroviaires de jour vers l’étranger, jugées par principe rentables, et les liaisons ferroviaires de nuit, généralement moins rentables.
- Services de la SSR destinés à l’étranger : le Conseil fédéral poursuit actuellement son examen des modalités et du financement des futurs services de la SSR destinés à l’étranger. Il entend maintenir le volume d’allégement induit par la mesure prévue en la matière.
Compte tenu des diverses modifications présentées ci-dessus, le volume d’allégement s’élèvera encore à quelque 2,4 milliards de francs en 2027 et à près de 3 milliards à partir de 2028.
Par ailleurs, le Conseil fédéral a fixé les détails des mesures prévues dans le domaine propre de l’administration (300 millions) et apporté des modifications aux conditions d’engagement du personnel fédéral (voir la feuille d’information en annexe). Deux des mesures arrêtées, soit la suppression des contributions à la transformation de fruits (2 millions par an) et la renonciation au plan financier de la législature, nécessitent le remaniement des dispositions légales correspondantes.
Conséquences pour le budget 2026 et le plan financier
Lors de sa séance d’aujourd’hui, le Conseil fédéral a également adopté les chiffres du budget 2026, de même que les chiffres du plan financier mis à jour conformément au programme d’allégement budgétaire 2027. Sur la base de ces nouveaux chiffres, le plan financier prévoit un budget tout juste équilibré à partir de 2027 et des déficits structurels de plus d'un milliard à partir de 2029.
Tableau 1 : compte de financement du budget et du plan financier, en milliards de francs
Budget 2026 équilibré uniquement grâce au recours aux dépenses extraordinaires
Les dépenses ordinaires prévues en 2026 seront supérieures de 5,1 % aux chiffres du budget 2025. Les causes de cette augmentation sont la hausse des dépenses de l’armée, la contribution de la Confédération au financement de la 13e rente AVS, la part du produit de l’imposition minimale de l’OCDE revenant aux cantons et la participation aux programmes de recherche de l’UE.
Les recettes attendues en 2026 connaîtront une progression presque identique (5,1 %). Les prévisions en la matière ont été légèrement revues à la baisse en raison du ralentissement conjoncturel. La forte croissance des recettes par rapport au montant inscrit au budget 2025 s’explique essentiellement, d’une part, par le produit de l’imposition minimale de l’OCDE, budgétisé pour la première fois et, d’autre part, par les recettes supplémentaires temporairement élevées provenant de l’impôt fédéral direct perçu les années précédentes.
Le Conseil fédéral est de nouveau contraint de présenter des besoins de financement extraordinaires dans le cadre du budget 2026. Il sollicite ainsi des dépenses extraordinaires pour la sixième année consécutive et pour la cinquième fois en faveur des personnes à protéger bénéficiant du statut de protection S. Compte tenu de la stratégie de réduction budgétaire adoptée par le Parlement, des dépenses extraordinaires de 600 millions de francs seront ainsi requises en 2026 en faveur des personnes à protéger en provenance d’Ukraine (contre 700 millions au budget 2025).
Il en résulte un déficit de financement ordinaire de 600 millions de francs au total pour 2026. Les exigences du frein à l’endettement seront toutefois respectées. En effet, si l’on tient compte du déficit de financement conjoncturel autorisé, le résultat attendu pour 2026 est un excédent structurel et, par conséquent, une marge de manœuvre budgétaire de quelque 100 millions de francs.
Programme d’allégement budgétaire 2027 : des mesures nécessaires pour équilibrer le plan financier jusqu’en 2028
Si le programme d’allégement budgétaire 2027 n’est pas mis en œuvre à temps, les déficits risquent d’atteindre 3 milliards de francs dans les années 2027 et 2028 du plan financier, voire dépasser 4 milliards à partir de 2029. Même en cas d’application intégrale du programme, des mesures d’assainissement supplémentaires seront probablement nécessaires dès 2029 étant donné que le Parlement a décidé d’augmenter considérablement les dépenses de l’armée, de maintenir le taux spécial de TVA applicable au secteur de l’hébergement et de renoncer à réduire la participation financière de la Confédération aux dépenses de l’AVS. Si le programme d’allégement budgétaire 2027 est mis en œuvre, les dépenses de la Confédération passeront malgré tout de près de 86 milliards actuellement à 98 milliards en 2029, ce qui représente une croissance de 14 %.
Les travaux liés à la rédaction du message concernant le programme d’allégement budgétaire 2027 sont sur le point de débuter. Le Conseil fédéral devrait adopter le message et le transmettre au Parlement en septembre 2025. Le message concernant le budget 2026 sera quant à lui adopté vers la fin du mois d’août.
Dernière modification 25.06.2025