le méchanisme
Frein à l‘endettement
1 Raison d'être et objectif
2 Fonctionnement
3 Mise en vigueur et premières expériences
4 Evolution
5 Elargissement des perspectives
1 Raison d'être et objectif
Le frein à l’endettement a pour but de prévenir les déséquilibres structurels (chroniques) des finances fédérales et d’empêcher ainsi une croissance de la dette telle qu’elle s’est produite durant les années 1990 – une expérience qui a mené à l’introduction de l’instrument. Le frein à l’endettement vise à garantir une politique budgétaire durable et à empêcher que la charge financière des projets actuels soit reportée sur les générations à venir.
Il s’agit de stabiliser la dette nominale, ce qui est un objectif minimal qui permet en période de croissance économique de réduire le rapport entre cette dernière et la valeur ajoutée de l’économie (taux d’endettement). Le frein à l’endettement ne fixe cependant qu’un objectif minimal. Le Conseil fédéral et le Parlement peuvent, dans le cadre de l’établissement du budget et de la planification financière, poursuivre un objectif plus ambitieux en vue de réduire la dette en termes nominaux.
2 Fonctionnement
La pièce maîtresse du frein à l’endettement est constituée par une règle simple : sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes. Le plafond des dépenses est fixé en fonction du montant des recettes, corrigé d’un facteur qui tient compte de la situation conjoncturelle (facteur conjoncturel). Lorsque l’économie affiche une croissance supérieure à la moyenne, le plafond des dépenses est inférieur aux recettes et la Confédération enregistre un excédent. A l’inverse, cette formule autorise un déficit en période de récession. De cette manière, les comptes sont équilibrés sur un cycle conjoncturel complet. La règle vaut indépendamment du niveau de la charge fiscale. Elle autorise aussi bien des relèvements d’impôts que des allégements fiscaux. Conformément à la règle, ces derniers doivent cependant s’accompagner d’une réduction des dépenses.
La règle de base lie le Conseil fédéral et le Parlement. Dans les limites du plafond des dépenses imposé par cette règle, la souveraineté budgétaire du Parlement est donc préservée. Les dispositions du frein à l’endettement s’appliquent au budget et à ses suppléments. Dans des situations exceptionnelles ‑ récessions graves, catastrophes naturelles, évolutions inattendues, par exemple dans le domaine de l’asile ‑, le plafond des dépenses peut être relevé après l’obtention de la majorité qualifiée dans chacune des deux Chambres.
Les dépassements du plafond de dépenses sont imputés à un compte de compensation ; à l’inverse, lorsque les dépenses effectives se situent en deçà du plafond des dépenses, la différence est créditée sur ce compte. Le compte de compensation prend également en considération les erreurs d’estimation des recettes et les pronostics erronés quant à la croissance économique qui ont conduit à fixer un plafond des dépenses trop élevé ou insuffisant. Les découverts qu’affiche ce compte doivent être éliminés durant les années suivantes.
Bien que les exigences du frein à l’endettement concernent uniquement le budget, le Conseil fédéral a l’intention de les respecter également dans le plan financier, qui constitue l’instrument stratégique de conduite et de planification du Conseil fédéral et du Parlement. De la sorte, des mesures correctives peuvent être prises à temps pour garantir un respect durable des exigences du frein à l’endettement dans les budgets à venir.
3 Mise en vigueur et premières expériences
En 2001, le peuple et les cantons ont accepté le frein à l’endettement à une confortable majorité. Le frein à l’endettement a été appliqué pour la première fois au budget de l’exercice 2003. Contrairement aux attentes, les finances de la Confédération n’étaient pas équilibrées au moment de l’entrée en vigueur : elles affichaient en effet un important déficit de financement. Grâce à la mise en œuvre rapide et cohérente des programmes d’allégement PA03 et PA04, le niveau des dépense a pu être réduit de quelque 5 milliards de francs. L’objectif, qui était de parvenir à un budget structurellement équilibré, a donc été atteint en 2006 déjà, soit une année avant la date prévue. Les excédents enregistrés de 2006 à 2008 ont permis de réduire considérablement la dette.
4 Evolution
La dette de la Confédération a néanmoins pu progresser encore, car les dépenses extraordinaires n’étaient pas soumises au frein à l’endettement. C’est pourquoi le Parlement a décidé au printemps 2009 d’introduire une règle complémentaire qui vise à étendre le champ d’application de frein à l’endettement au budget extraordinaire de la Confédération. La règle complémentaire impose de compenser à moyen terme les découverts du budget extraordinaire par le budget ordinaire. A cet égard, l’instrument de conduite est le compte d’amortissement, dans lequel sont inscrites les recettes et dépenses extraordinaires. Les excédents de dépenses doivent être compensés dans les six ans par les excédents du budget ordinaire. Si le découvert est prévisible, les économies nécessaires peuvent être décidées par anticipation.
La règle complémentaire ne prescrit pas au Conseil fédéral et au Parlement comment répartir le montant à amortir sur les six années suivantes. On peut ainsi réagir à court terme à des restrictions financières et tenir simultanément compte de la situation globale de l’économie.
La règle complémentaire répond au mandat constitutionnel figurant à l’art. 126, al. 1, de la Constitution fédérale : « La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes ». Elle garantit dans le même temps le statut privilégié des dépenses extraordinaires par rapport au budget ordinaire.
5 Elargissement des perspectives
Le respect à long terme du frein à l’endettement exige que l’on élargisse l’horizon de planification au-delà des quatre ans du plan financier. L’identification précoce des défis financiers dans certains secteurs politiques revêt une importance capitale si l’on veut pouvoir prendre à temps les mesures correctives nécessaires. Des perspectives et des scénarios de développement à plus long terme, fondamentalement différents de la méthodologie actuelle des plans financiers, devront permettre de réformer de façon ciblée certains domaines de tâches et favoriser le respect durable du frein à l’endettement (voir la feuille d’information « Perspectives à long terme des finances publiques en Suisse »).
